3月5日，國務院總理李克強在作今年的《政府工作報告》時指出，完善政府和社會資本合作(PPP)模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。

從2014年開始，在國務院及其有關部委的大力推動下，PPP模式在全國快速推進。據不完全統計，目前全國各省(自治區、直轄市)已推出的PPP項目有1800多個，總投資高達3.4萬億元。

根據相關要求，PPP項目應嚴格按照《政府采購法》等規定，采取競爭性采購方式，引入信譽好、有實力的社會資本。經過一年多的實踐和探索，各地已有一些PPP項目采購完畢，還有更多的項目將陸續進入采購階段。

從普遍反映的問題看，推進PPP模式存在“政府熱情高漲、社會資本響應不夠”現象。站在政府采購的角度，也面臨著一些難點，例如項目預算如何編制、怎樣選擇適宜的采購方式、資格預審應重點關注哪些方面等。《公共采購》雜志特別邀請國資委機械工業經濟管理研究院采購研究中心副主任呂漢陽、北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦、上海百通項目管理咨詢公司副總工程師張志軍，就這些問題展開探討。

難題一：是否應該編制并公布預算?

《公共采購》雜志：政府采購有“先預算后采購”的明確要求，但《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)未涉及采購預算問題，請問實踐中PPP項目是否應該編制和公布預算?

國資委機械工業經濟管理研究院采購研究中心副主任呂漢陽：PPP模式相關政策中有一個專有名詞，叫政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，將其納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立PPP項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。

新《預算法》強化了信息公開方面的規定，PPP項目作為財政支出的組成部分，也要進行相應的信息披露工作。各級財政部門通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地PPP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。披露的財政支出責任信息包括：PPP項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。

北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦：新《預算法》第三十一條規定，國務院應當及時下達關于編制下一年預算草案的通知。編制預算草案的具體事項由國務院財政部門部署。各級政府、各部門、各單位應當按照國務院規定的時間編制預算草案。

PPP項目如果屬于政府性缺口資金或是政府付費項目，就需要編制并納入財政預算。到了政府采購階段，也要根據相關要求公布預算。當然，PPP項目與傳統的政府采購項目有所區別，對于公布預算涉及的一些細節問題還需要明確。

上海百通項目管理咨詢公司副總工程師張志軍：《政府采購法實施條例》第三十條明確要求，采購人應在招標文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預算金額。財庫〔2014〕215號文未涉及采購預算問題，一種意見認為上位法對此已有明確要求，無需再強調;另一種意見認為，PPP項目是一種性質特殊的采購項目，財庫〔2014〕215號文的意思是對采購預算的編制和公布不作要求。

我個人傾向于第二種理解。PPP項目與普通的政府采購項目有較大不同，一刀切地要求采購人公布預算不盡合理：一方面，PPP項目提倡社會資本從項目識別和項目準備階段就開始介入，在項目采購階段，政府和社會資本還可就完善采購需求進行磋商談判，這決定了PPP項目可在需求尚未明晰時即進入采購階段，自然不宜硬性要求在采購文件中公布預算;另一方面，PPP項目運作方式各異，一些項目在采購階段基本不涉及財政支出方面的預算安排問題，比較典型的如TOT等資產或經營權出讓項目等。

難題二：如何選擇適宜的采購方式?

《公共采購》雜志：財庫〔2014〕215號文第四條規定，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。從實踐情況看，這些采購方式是否有明確的適用范圍，哪種方式更適宜?

呂漢陽：總體來看，實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。值得注意的是，采用競爭性談判或競爭性磋商方式的，采購文件除應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

PPP項目采購就是選擇合作伙伴的過程，關系到項目建設和運營成敗。與一般建設工程和設備采購不同，PPP項目初期，很多條件都不明確，需要有一種交流協調機制來逐步明確項目需求。所以，在正式招投標、競爭性談判、競爭性磋商之前，應該進行前期技術交流，邀請有關潛在社會資本提交初步項目建議書，幫助政府完善項目實施方案，完善項目技術路線、資金安排、回報要求等。

梁艦：關于幾種采購方式的適用范圍，《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等有明確的規定。

從實踐情況看，PPP項目中標(成交)的社會資本往往是具有施工總承包資質的施工企業。根據《招標投標法實施條例》第九條的規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供，在施工階段可不進行招標。PPP項目公司成立后，可以直接委托社會資本簽署施工總承包合同，避免二次招標，減少人力、物力和財力浪費。

總體來說，公開招標可以最大范圍地選擇合適的社會資本，并且提高項目采購過程中的競爭力。當然，政府在大多數PPP項目中屬于購買服務，采購方式選擇競爭性磋商也比較普遍，但如何避免二次招標仍有待商榷。

張志軍：邀請招標、單一來源采購的適用情形相對較窄，競爭性談判在評審辦法方面有先天缺陷，絕大多數PPP項目不適用這三種采購方式。對于公開招標和競爭性磋商，個人傾向于前者。

首先，公開招標適用情形廣泛。在供大于求的買方市場中，大多數項目均可采用公開招標方式。《政府采購法》規定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。PPP項目采用公開招標方式，也是貫徹這一原則要求的具體體現。

其次，大多數PPP項目核心邊界條件清晰。進入采購階段后，由于物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案業已完成，大多數PPP項目經濟技術指標、公司股權情況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構等均已明確，有的甚至合同草案也經多次修改完善，核心邊界條件清晰，具備財庫〔2014〕215號文選擇公開招標方式的要求。

再次，采購需求不明確的項目可兩階段招標。第一階段是發布公告，向潛在投資人征集商務和技術方案建議，并將征集到的建議書匯總梳理后，形成第二階段招標文件中的商務技術需求書，對外公開招標。兩階段招標可規避傳統程序過于剛性的弊病，起到類似競爭性磋商“邊采購邊明晰需求”的實際效果。

難題三：少數項目未進行資格預審的原因?

《公共采購》雜志：財庫〔2014〕215號文第五條提出，PPP項目采購應當實行資格預審。但已經完成或正在進行采購的PPP項目中，有少數項目未實行資格預審，原因有哪些，如何解決?

呂漢陽：在法規政策用語中，“應當”就是“必須”的意思，帶有強制性。實踐中有少數項目未實行資格預審，具體情況不是很清楚，但從媒體的報道分析，可能與“政府熱情高漲、社會資本響應不夠”有關。解決的辦法是做好政策宣傳和項目推廣，一是讓實施機構依照法定程序推進項目;二是讓社會資本產生共鳴，廣泛參與，促進競爭。

梁艦：政府發起的PPP項目大部分為工程項目，依據《政府采購法》第四條的規定，政府采購工程進行招投標的，適用于《招標投標法》。《招標投標法實施條例》則提出，可以采用資格預審和資格后審對投標人進行資格審查。

雖然財庫〔2014〕215號文規定PPP項目應當進行資格預審，財金〔2014〕113號文第十七條卻指出，競爭性磋商公告包括是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。隱含著采用競爭性磋商方式可以不進行資格預審，而采用資格后審。

法律法規的不一致，是導致已完成或正在進行采購的PPP項目中少數未實行資格預審的原因所在。為確保PPP項目采購流程的合法合規，期待《政府和社會資本合作法》能早日出臺，對相關問題予以明確。

張志軍：出現這種現象的原因主要有兩個。一是相關人員不熟悉PPP項目的采購規定，在認識和理解上有待提高和深入，忽略了資格預審程序。二是對資格預審的重要性認識不足，受項目進度要求、操作習慣或其他外在因素的影響，明知故犯，省略了資格預審程序。

與工程建設項目實行資格預審的目的不同，PPP項目實行資格預審，主要是為了驗證項目能否獲得社會資本的響應，能否實現充分競爭。

在PPP項目的資格預審環節，采購人應當編制并發放資格預審文件，潛在投資人可以根據資格預審公告和文件的要求編制資格預審申請文件，并接受資格評審。這與政府采購的邀請招標項目只發布資格預審公告、不編制發放資格預審文件有所不同，實踐中應當引起足夠重視。

難題四：資格預審應重點關注哪些方面?

《公共采購》雜志：PPP項目類型較多，性質各異，運作方式也各有不同。在編制資格預審文件時，應重點關注社會資本哪些方面的能力?

呂漢陽：PPP項目一般較為復雜，要求強制資格預審，實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

資格預審文件內容包括：項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點等。

對于資格預審條件的設置，項目實施機構要考慮項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

梁艦：根據一些落地的PPP項目，對社會資本的要求，除了符合《政府采購法》第二十二條規定的資格條件外，還應重點關注投標申請人注冊資本、總資產，上一年度凈資產、年末資產負債率等情況，具備良好的投融資能力、資金實力，同類工程業績等。

張志軍：在編制PPP項目資格預審文件時，應重點關注社會資本四個方面的能力。一是融資能力。較為典型的PPP運作方式有BOT、ROT、TOT等，均要求社會資本前期投入較大的資金，因此融資能力是不可或缺的要求。

二是專業能力，主要是指相應的施工、生產和供貨能力等。由于PPP項目投資回報率相對較低，社會資本參與競爭時，會同時關注并期望親力親為從事施工、生產或供貨等方面的工作，以期爭取該部分工作內容的相應利潤，獲得更好的投資回報。這就要求其具備一定的專業能力，促進提高PPP項目的采購成功率。

三是經營管理能力。采用PPP模式，意在引入社會資本的先進管理機制，提高資金的使用效益。在PPP項目建設運營期間，政府和社會資本應根據需要設立專門的項目公司，從事融資、建設、運營和移交等工作。社會資本具備一定的經營管理能力，是保障PPP項目成功建設、運營的必備條件。

四是履約誠信度。PPP項目建設運營期間，政府和社會資本的合作期限長達10?30年，甚至更長，一般對社會資本的信用狀況要求較高，否則難以保證合作運營的質量和效果。